（三）《办法》规定内容充分体现救助档案的特点

　　救助档案之所以作为专业档案管理，单独制定管理办法，是由其特殊性决定的。概括起来，救助档案主要有以下3个特点：

　　救助文件材料具有形成动态性、管理成套性的特点。从生活无着的流浪乞讨人员求助，到救助管理机构对其进行甄别和实施救助服务是严格按程序进行的一个完整过程，在这个过程中，因受助个体差异，救助每个个体形成文件材料的多少不同，归档的时间长短也不同，具有动态性特点。同时，针对一个受助个体形成的全部材料密不可分，又具有成套性特点。

　　文件材料归档的具体内容、档案的保管期限因受助个体差异而不同。每个生活无着的流浪乞讨人员求助、受助的程序相同，但因其个体差异，救助结束后形成的文件材料具体内容不同，材料或多或少、或繁或简，每个受助个体档案的保存价值也不同。

　　救助档案利用工作具有工具性、凭证性的特点。救助档案的利用率不是很高，利用者的范围也相对较小，主要在两方面发挥作用：一是救助管理机构工作查阅，救助档案是救助管理与服务工作离不开的工具；二是公安机关办案和受助人员及救助管理机构维权查阅，作为重要的凭证。

　　《办法》有关救助档案的定义、管理体制、文件材料归档范围、整理原则与方法和保管期限的规定都充分体现了救助档案以上3个特点。

　　三、《办法》中有关内容的理解

　　若要准确把握《办法》规定的内容，应正确理解以下几个问题。

　　（一）《办法》的名称与定位

　　随着救助业务的不断拓展，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已不能满足实际工作需要，目前正在修订相关条例。根据实际工作情况和发展趋势，救助范围将扩大，与2014年8月1日实施的《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》配套，《办法》名称定为《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》。救助档案定位是救助管理机构在对生活无着的流浪、乞讨的求助人员进行甄别和实施救助服务过程中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同形式和载体的历史记录。《办法》规范的主体是与求助人员个人有关的专业文件材料。

　　（二）文件材料的归档范围

　　救助档案材料主要是在街头救助、站内救助和离站后接送返回、跟踪回访等环节中形成的，其中站内救助是主体。《办法》第五条、第六条列举的归档内容与2014年8月1日实施的《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》相一致，其具体格式、要求已在规程中明确。同时，因救助对象个体的差异，决定了其入站、离站、接受服务等方式内容并不完全相同，因此，每个救助个体档案内容只是第五条、第六条列举内容的一部分。另外，为强化机构内部管理、降低法律责任风险，《办法》对街头救助形成的文字材料和照片、录音、录像材料，站内监控录像、录音材料，救助管理信息系统形成的电子文件等档案材料的管理也都提出了明确要求。

　　（三）文件材料的整理原则与方法

　　整理是档案实体管理的核心，对档案管理工作具有重要的基础意义。为适应救助管理工作需要，体现救助文件材料成套性、动态性的特点，《办法》明确以救助管理机构为立档单位，救助文件材料以求（受）助对象为单位，按照一人一件的原则整理；救助档案按照救助类别—年度—保管期限分类，并在最低一级类目内按照救助完毕的时间顺序排列。同时，为体现对流浪未成年人救助保护工作的重视，《办法》要求各地将救助档案分为成年人和未成年人两大类。《办法》还在总结实践经验的基础上设计了救助档案材料整理的程序和方法，明确了归档章等内容的式样，这些原则与方法符合救助档案材料的形成规律，具有很强的操作性，更加方便救助档案的保管和利用。

　　（四）档案利用和保管期限

　　从尊重救助对象隐私的角度出发，结合基层救助档案利用的现状，《办法》规定了可以利用档案的单位和个人，并明确了利用的方式和要求。救助档案的保管期限是基层普遍关注的问题。根据《档案法》及其实施办法要求，参考类似档案管理的经验，《办法》规定，救助档案保管期限一般为10年，未成年人、精神智力残疾人员、长期安置人员的救助档案保管期限为30年，在救助期间死亡的受助人员的救助档案保管期限为永久。上述规定主要考虑到以下几个因素：一是遵从涉人档案保管期限从长原则；二是考虑到救助对象、亲属利用档案的需求；三是考虑到救助管理机构规避风险的需求；四是综合考虑各地救助管理机构保管档案的能力。

　　《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》解读（上）请见总第2719期三版)

　　原载于《中国档案报》2015年2月5日 总第2720期 第三版

　　近日，国家测绘地理信息局、国家档案局共同制定印发《测绘地理信息业务档案管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》分为7章35条，从测绘地理信息业务档案管理原则、落实档案管理职能、健全档案工作机制、完善档案安全保管制度、优化馆藏结构、推进档案信息化建设、促进档案信息资源共享、依法加大监督管理力度等方面，对测绘地理信息业务档案进行了规范。

　　与1988年颁发的《测绘科学技术档案管理规定》和1993年颁发的《测绘科学技术档案建档工作管理规定》比照，《规定》新增了以下内容：

　　全面界定测绘地理信息业务档案的范围。界定测绘地理信息业务档案的范围是落实国家档案管理部门提出的收好、建好、管好、用好专业档案要求的基本前提。《规定》在测绘地理信息业务档案范围的界定上，坚持“大测绘”理念和全面性原则，侧重突出“三个特色”。一是以地理信息转型升级中的航空航天遥感影像获取、基础测绘、地理国情监测（普查）、应急测绘保障服务、测绘成果与地理信息应用等测绘专业和重点业务工作为主体，突出专业特色。二是将具有系统与行业特色的工程测量、海洋测绘与江河湖水下测量、界线测绘与不动产测绘，公开地图制作档案等纳入其中，突出行业特色。三是将与本专业密切相关的测绘科学技术研究等档案一并列入，突出关联性特色。

　　明确业务档案工作的管理体制与管理职责。机构与职责的明确是加强档案管理工作的基础。根据《中华人民共和国测绘法》确立的4级管理体制，《规定》将测绘地理信息业务档案管理职能延伸到市、县级测绘地理信息主管部门，并明确了中央与县级以上地方测绘地理信息主管部门相应的管理职责。此外，在档案实体管理机构方面，《规定》要求省级以上测绘地理信息主管部门及有条件的市、县测绘地理信息主管部门设立专门的档案保管机构，这为加强业务档案管理提供了有力的组织保障，为档案管理职责落实奠定了基础。

　　加大档案验收监管力度，促进业务档案接收工作。当前，在测绘地理信息项目管理中存在着不履行档案验收程序、未获得档案验收合格意见项目仍通过验收等制度执行不力、行为不规范等突出问题，为有效解决这些问题，《规定》在建档、档案验收等环节提出了相应要求。《规定》第十三条指出：“测绘地理信息业务档案建档工作应当纳入测绘地理信息项目计划、经费预算、管理程序、质量控制、岗位责任。测绘地理信息项目实施过程中，应当同步提出建档工作要求，同步检查建档制度执行情况。”《规定》第十七条指出：“国家或地方重大测绘地理信息项目业务档案验收应当由相应的测绘地理信息行政主管部门组织实施，并出具验收意见。其他测绘地理信息项目业务档案的验收，由相应的档案保管机构负责，并出具验收意见。未获得档案验收合格意见的测绘地理信息项目不得通过项目验收。”这一规定将原由档案保管机构负责所有项目档案验收，改为国家或地方重大测绘地理信息项目业务档案验收由相应的测绘地理信息行政主管部门组织实施，并出具验收意见，强化了各级测绘地理信息行政主管部门对重大项目档案验收环节的监管力度，有利于促进业务档案接收工作。

　　实行重要档案异地备份保管制度，防范档案损毁。对重要的测绘地理信息业务档案实行异地备份保管，是测绘地理信息档案安全体系建设的重要内容和手段。实施重要档案异地备份，有利于防范自然、人为、社会灾害可能给档案带来的毁灭性损失；有利于应对数字时代信息安全的挑战；有利于避免网络攻击、操作失误带来的数据失真与损毁，确保档案信息的真实性、安全性与可用性。因此，《规定》要求，重要的测绘地理信息业务档案实行异地备份保管。

　　确立档案保管期满鉴定制度。在档案管理实践中，由于缺乏严格的档案鉴定制度，档案保管存在只存不销、只进不出的现象，导致部分保管期限已满并失去保存价值的档案长期保存，占用了有限的保管空间，也不利于真正有价值档案的重点保护和利用。同时，鉴定制度也可有效防止保管期满的有价值档案被销毁。为此，《规定》第二十三条指出：“档案保管机构应当对保管期满的测绘地理信息业务档案提出鉴定意见，并报同级测绘地理信息行政主管部门批准。对不再具有保存价值的档案应当登记、造册，经批准后按规定销毁。禁止擅自销毁测绘地理信息业务档案。”这一规定有利于档案整理、鉴定等长效工作机制的建立，有利于提高馆藏档案质量和利用效率。

　　鼓励社会组织捐赠档案，丰富档案资源。在我国，多种形式的测绘地理信息业务类档案仍保存在社会组织或个人手中，众多民营企业在地理信息产业发展过程中也形成了大量有关档案。《中华人民共和国档案法实施办法》规定：“属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆寄存、捐赠或出卖。”为丰富档案资源，优化馆藏档案结构，切实有效保护和利用有价值档案，《规定》提出，鼓励单位和个人向档案保管机构移交、捐赠、寄存测绘地理信息业务档案。

　　加强档案信息开放和共享，促进档案开发利用。档案工作的最终目的就是有效地开发档案信息资源，为经济社会发展提供服务。当前，测绘地理信息业务档案的开放程度和开发利用力度还远远不够，因此，《规定》具体从向社会公开档案、定期公布档案目录，创新档案服务和利用方式等方面对促进档案开发利用工作进行了部署。

　　重申涉密业务档案管理制度，维护信息安全。涉密测绘成果是测绘地理信息业务档案的组成部分，馆藏数量大，载体形式多样，利用频率高。《规定》明确指出，对涉及国家秘密的测绘地理信息业务档案的管理，应当遵照国家有关保密法律法规，防止失泄密事件发生，维护国家涉密信息安全。

　　划分业务档案的归档范围和保管期限。《规定》以附件的形式发布了《测绘地理信息业务档案保管期限表》，对业务档案具体归档范围和保管期限进行划分。保管期限表结合测绘地理信息工作实际，在类别划分上采取了重点业务工作和测绘专业相结合的方式，较为全面地覆盖了测绘部门主要业务工作和专业类型，同时兼顾了导航电子地图等具有新时期代表性的有关地理信息业务档案，强化了行业指导性。在具体归档内容上，划分较为细致，便于实际操作。同时考虑到测绘地理信息业务工作的发展，提出应当根据变化，及时调整有关档案的归档范围和保管期限。

　　明确档案信息化建设的总体目标，顺应发展需求。信息化建设是档案工作发展的必然趋势和要求。中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出：“各地区各部门各单位要把数字档案馆(室)建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上统筹安排，切实推进档案存储数字化和利用网络化。”只有推进测绘地理信息档案信息化建设,才能切实提高档案管理能力和利用效率。因此，《规定》提出了加强测绘地理信息业务档案基础设施建设，推进测绘地理信息业务档案信息化建设，建立数字档案馆等档案信息化建设的总体发展目标。

　　（《规定》全文详见第2738期三版）

　　原载于《中国档案报》2015年3月30日 总第2740期 第三版